El artículo 155 de la Constitución: una vía inexplorada.
La puesta en marcha por el Gobierno central del procedimiento del artículo 155 de la Constitución supone la primera aplicación práctica en nuestro Derecho de la llamada «coerción estatal», la facultad atribuida al Estado para asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas Constitución y la Leyes a las Comunidades Autónomas.
El artículo 155 de la Constitución introduce en nuestro Ordenamiento Jurídico una figura tradicional en el Derecho Constitucional Alemán y es una copia casi literal del artículo 37 de Ley Fundamental de Bonn que dispone que «En el caso de que un Estado federado no cumpla con las obligaciones que le impone la Constitución y otras leyes federales, el Gobierno, con el consentimiento del Consejo Federal, podrá adoptar las medidas necesarias para conminar al Estado federado, a través de la coerción federal, al cumplimiento de sus obligaciones.»
Ahora bien esa coincidencia en el tenor literal de esos dos artículos no debe llevar a aplicar al Derecho Español los mismos criterios de interpretación asentados en Alemania por las evidentes diferencias entre un Estado Federal y un Estado Autonómico. Como afirma el profesor LEONARDO ÁLVAREZ ÁLVAREZ «el recurso metodológico al Derecho Comparado en este caso no arroja resultados concluyentes. .. Sobre todo porque el principio autonómico asume unos presupuestos teóricos y estructurales bien distintos a los del principio federal, lo que llevará a atribuir a la facultad de coerción estatal del artículo155 CE unos perfiles acusadamente propios».
Se trata una medida que la mayoría de los autores y el Tribunal Constitucional (en las escasas ocasiones en que se ha pronunciado sobre esta materia) califican de excepcional medida de coerción de carácter extraordinario.
El alcance de la facultad de coerción.
El tenor literal del artículo 155 habla de que el Estado «podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a» la Comunidad Autónoma. Esto podría llevar a entender que únicamente permite al Estado dictar coercitivamente medidas, las cuales tendrían que ser ejecutadas por la Comunidad Autónoma sin embargo para la mayoría de nuestros autores el alcance del artículo 155 es más amplio y vigoroso y permite atribuir al Estado una función de sustitución en el ejercicio de facultades y competencias de la Comunidad Autónoma .
El profesor Leonardo Alvarez Alvarez lo explica aludiendo a la diferencia entre el Estado central (en cuyo caso el Estado solo puede ejercer sus propias competencias) y el Estado total (en cuyo caso el Estado puede crear y aplicar el régimen jurídico aplicable imperativamente en la Comunidad Autónoma). La función de un Estado central sería compatible con la estructura de un Estado Federal en el que los, distintos Estados, en rango de igualdad entre sí, son portadores del principio de lealtad implícito en la voluntad unificadora de cada uno de ellos, antes existentes como unidades descentralizadas. La función de un Estado total es la propia de un Estado Autonómico en que el que se parte de una entidad unitaria y centralizada en la que se crean entidades descentralizadas.
Por decirlo gráficamente: en el primer caso (Estado central, Federal) el principio de lealtad tiene un origen cooperativo y un desarrollo horizontal; en el segundo caso (Estado total, Autonómico) el principio de lealtad tiene un origen impositivo y un desarrollo vertical.
El alcance de la facultad de sustitución.
Hemos visto que el artículo 155 atribuye al Estado la facultad constitucional de imponerse sobre las competencias de la Comunidad Autónoma e imponer por lo tanto normas jurídicas aplicables en su territorio. Pero, obvio (¿o no?) es decirlo, debe hacerse dentro del marco constitucional.
Si la aplicación del artículo 155 no tuviese límites estaríamos ante una verdadera dictadura constitucional como recuerdan algunos autores.
Es evidente que el Gobierno, en el ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 155 solo puede ejercer las funciones que constitucionalmente tiene atribuidas, es decir según el artículo 97 de la propia Constitución dirigir la política, ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. Nada más, todo lo relativo a la función legislativa queda fuera del ámbito de actuación del gobierno que no puede aprobar, modificar ni derogar leyes ni siquiera con carácter temporal, fuera, claro está de los casos que puedan reconducirse a un Decreto Ley (en el artículo 86.1 de la propia Constitución) a convalidar por el congreso en treinta días siguientes.
¿Habilita el artículo 155 de la Constitución para cesar al Gobierno de una Comunidad Autónoma y disolver sus órganos?
Por lo excepcional de la norma no existe una jurisprudencia a la que acudir en busca de respuesta.
El cese ex-artículo 155 estaría alterando el contenido de una Ley Orgánica sin acudir al procedimiento constitucionalmente establecido para ello. (Artículo 67 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya).
La doctrina mayoritaria considera fuera del ámbito del artículo 155 la facultad del Gobierno central de cesar y disolver los órganos autonómicos.
Creo pues defendible que tal facultad no tiene cabida en una norma de carácter excepcional y extraordinario pues estaría derogando el contenido de Leyes (incluso con rango de orgánicas) vigentes sin respetar el procedimiento constitucionalmente establecido. Y en nuestra Constitución, a diferencia de lo que ocurre en otras como la Italiana, no se menciona esa posibilidad.